La corrupción:¿Por qué han fallado los controles previos?

Justicia

En ninguno de los casos de corrupción entre los que se encuentran imputadas más de ochocientas personas en casi  medio centenar de Ayuntamientos se ha tenido noticia alguna de que los controles, internos o externos, que deben realizarse sobre estos Entes Locales hayan tenido influencia alguna. Ha tenido que ser la Justicia, interpretada por jueces y fiscales junto a la policía judicial quien ha resuelto de una manera expeditiva estos casos. No siempre ha sido así. Es conocida la interpelación de la oposición al Presidente de la Generalidad catalana en la anterior legislatura que en un determinado momento éste le contestó “su problema es el 3%” y ello no fue motivo para que parlamentarios o fiscales tuvieran a bien iniciar un proceso esclarecedor de esa corrupción.

Sin embargo existen órganos de control suficientes para el control del sector público. El principal es el Tribunal de Cuentas (T.C.), único órgano de control mencionado en la CE, que en su artículo 136 señala que “es el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado así como del sector público. Dependerá directamente de las Cortes Generales”. Organo de control externo, independiente de los dirigentes de la Administración en todos sus niveles al responder sólo ante el Parlamento. Tiene dos actividades importantes: la fiscalizadora y la de enjuiciamiento contable por el que se establece como Tribunal y dicta sentencias fundamentalmente sobre alcances y malversaciones de fondo.

Las Comunidades Autónomas (CC.AA.) en su mayoría, copian el sistema del T.C. y crean sus propios órganos que solo tienen la actividad fiscalizadora, no la de enjuiciamiento contable. La colaboración, que debe ser de subordinación de estos órganos de las CC.AA.. al T.C., no es precisamente, lo que puede contarse como positivo. El  celo de las Comunidades que interpretan que el Estado es algo diferente de las CC.AA., impide al final la labor de un plan realizado y dirigido por el T.C. con la colaboración de la CC.AA. en lugar de actuar cada órgano de una manera casi independiente. De hecho un plan de control sobre las Universidades del país realizado con el apoyo de los órganos de control externo de las CC.AA. relativo al  2003 se ha presentado en 2009. En la Memoria del T.C. de 2008 se señala que la sección de Enjuiciamiento, ha dictado 63 sentencias, 18 por recursos de apelación y 45 por reintegro por alcance. Sin embargo no se exponen las cuantías de tales reintegros, motivos de los mismos, ni donde se han efectuado los alcances. Al parecer gran parte de estas sentencias corresponden a cuantías menores que hacen ineficiente el coste de la recuperación.

Edificio del Tribunal de Cuentas

Los Consejeros del Tribunal de Cuentas suelen ser políticos ya “retirados de la circulación” y catedráticos eméritos que están en un puesto para el que son elegidos por nueve años con gran protocolo administrativo y salarial, pero con escasas ganas de hacer valer las competencias que le concede la Constitución. Los de los diferentes órganos de control externo de las CC.AA. con protocolos y sueldos similares a los del Tribunal de Cuentas, emplean un gran celo en exigir sus competencias frente al citado Tribunal, y posteriormente alegan falta de medios para ejercerlas. La falta de medios en general en los órganos del control no es del todo cierto. En particular el Tribunal de Cuentas ha aumentado sus efectivos desde 1984 al 2009 de 200 a 800 funcionarios y en la actualidad se aproximan a 1.000 los funcionarios que ejercen el control externo en las CC.AA.

En relación con el control interno, es decir el que se integra en la Administración Pública y responde en su más alto nivel ante el Consejo de Ministros, la Ley General Presupuestaria señala a la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) que ”ejercerá el control interno de la gestión económico financiera del sector público estatal, con plena autonomía respecto de las autoridades y demás entidades cuya gestión controle”. Para ello se vale de la función interventora (control previo de legalidad), del control financiero permanente (control posterior, basado más en la legalidad) y de la auditoria pública (control posterior, basado en la eficiencia y eficacia fundamentalmente), y a través de sus servicios centrales o de sus Intervenciones Delegadas, y sus funciones las debe de desarrollar “conforme a los principios de autonomía, ejercicio desconcentrado y  jerarquía interna”.

El control previo tiene entre sus competencias la de controlar, antes de que sean aprobados, los actos del sector público estatal que den lugar al reconocimiento de derechos o a la realización de gastos. Este control previo se debilita  cuando la ley señala que “el Consejo de Ministros a propuesta de la IGAE , podrá acordar de forma motivada la aplicación del control financiero permanente en sustitución de la función interventora…” y además “el Gobierno a propuesta de la IGAE podrá acordar , que la fiscalización previa se limite a comprobar los siguientes extremos…”. Existe pues un debilitamiento del control interno previo, en unos casos trasladándolo al control posterior y en otros casos disminuyendo las exigencias que requieren una fiscalización previa plena y resultando una fiscalización limitada previa.

El traslado del peso del control previo al control posterior no ha redundado en un aumento total de la eficacia en el control interno, debido a resultar el control posterior un control eficiente pero ineficaz.

Por otra parte, la IGAE contrata parte de las Auditorias que debe realizar con empresas privadas en lo que debe ser una función auxiliar y no sustitutoria de la función de la auditoria pública que debe ser ejecutada exclusivamente por funcionarios del Cuerpo habilitado al efecto. Esta externalización de la función auditora, no es recomendable por varios motivos:

–         El auditor externo, cree sustituir al auditor público cuando debe ser su auxiliar.

–         La función del auditor público reduce su valor.

–         Los créditos habilitados para esa contratación deben ser utilizados en todo caso para un aumento de plantillas de los auditores públicos.

El Interventor General se considera un cargo más del Ministerio de Economía y Hacienda. Con categoría de Subsecretario suele ser elegido por el Secretario de Estado de Hacienda pero con las funciones antes detalladas tiene la competencia para poder fiscalizar sus gastos, incluso los del Ministro.

El Interventor General debería ser elegido por el Presidente del Gobierno y elevado su rango administrativo ya que sus competencias son tales que en caso de discrepancia con el órgano gestor el asunto puede dirimirse en el Consejo de Ministros donde estará representado por el Ministro de Economía y Hacienda, pero si la discrepancia fuera con el Ministro de Economía y Hacienda, no sería ésta la persona capacitada para dirimir el asunto que le afecta, por lo que debe tener el rango de Secretario de Estado o Ministro sin cartera de acuerdo con la ley de Gobierno 50/1997.

Los Interventores Delegados en los distintos departamentos, siguiendo la LGP son autónomos en su función. Sin embargo el nombramiento de los mismos está viciado en origen al tener que ser nombrados con el visto bueno del Secretario de Estado de Hacienda.

El debilitamiento del control interno previo, la ineficacia del control externo posterior junto a la forma en que son nombrados  los componentes que ejercen el control interno en el sector público estatal conducen a un debilitamiento del control del gasto público cuando es más necesario.

Tribunal de CuentasLas CC.AA. también copian el modelo de la IGAE y crean sus propios órganos de control interno con funcionarios no tan preparados como los de la Administración General del Estado y en muchos casos el criterio político ha sido el común denominador para el acceso a los cuerpos de las CC.AA.

¿Cuántos fraudes han detectado los controles internos de las Comunidades Autónomas?  Los Entes Locales también tienen sus órganos de control interno, mediante los funcionarios con habilitación de carácter estatal, los correspondientes a Intervención-Tesorería, en su labor de Intervención ocupan puestos en Diputaciones y Ayuntamientos en concursos que tienen que resolver Diputados Provinciales y Alcaldes, pero es frecuente ver interinos más afines a la autoridad en el puesto de funcionario si el concurso ha quedado desierto.

Pero la pregunta sigue siendo la misma ¿Cuántos fraudes han sido descubiertos por estos órganos de control a lo largo del último período de vida democrática es nuestro país?

Y es que en los controles internos, se realiza el control sobre una base documental y no todo puede verse en los documentos. Lo que no impide que los órganos de control de los Ayuntamientos, por ejemplo, estén al tanto de lo que sucede en las contrataciones y las recalificaciones de terrenos para poder animar el celo de los Fiscales y del Tribunal de Cuentas.

El panorama en el sector que se alimenta por la vía administrativa no puede ser más desolador. Y esto en áreas del sector público que están obligados a tener el control, pero existen otras que no tienen esa obligación, bien porque su naturaleza jurídica se lo permite o bien, aun cuando se lo permita, de hecho, el control no les alcanza es el caso de fundaciones, sociedades estatales, empresas públicas, cajas de ahorro, etc.

Es la vía judicial donde se han visto los avances espectaculares en parte debido a los planes estratégicos de la Fiscalía Anticorrupción, y en parte debido a circunstancias políticas o personales de lo jueces de la Audiencia Nacional. El hecho positivo, es que aquí debido a la policía judicial con las escuchas autorizadas por los jueces han conseguido resultados dignos de elogio; pocos jueces y pocos fiscales, por lo que no es una cuestión de medios sino de enfocar la luz en los ámbitos apropiados.

Vemos pues que la debilidad de los controles tanto externos como internos son la causa principal de la no detección de los fraudes, estafas, malversaciones y alcances de fondos públicos últimamente detectados por Fiscales y Jueces. Que duda cabe que el arma coercitiva que tienen estos, la cárcel, no existe en la vía administrativa. Pero una buena y pronta coordinación de todos los órganos de control tanto externo como interno con los Fiscales, sería una de las recomendaciones a realizar en el cambio de modelo, porque lo que se está aquí pidiendo es un cambio de modelo. El actual no sirve, ni en el control externo ni en el interno, y en el marco de estas líneas no se puede exponer un modelo integral completo, pero sí hacer reflexionar sobre lo que está ocurriendo: solo el control judicial ha sido eficaz. Miles de funcionarios dedicados al control externo e interno deteniéndose más en las formalidades y en el menudeo que en los focos donde se pueden producir casos flagrantes de corrupción. Lógicamente esto debe estar inmerso en un panorama regenerador fundamentalmente de la clase política, en caso contrario no nos faltarán órganos de control donde poder escudarnos para afirmar que todo está perfectamente fiscalizado, pero no serán capaces de detectar y si lo detectan de no actuar en consecuencia para impedir el avance de la corrupción.

Ya que no se puede cambiar la mentalidad española, origen de la picaresca, por una más temerosa de la mentira y de la falta de transparencia, acompasemos nuestra legislación a esta forma de entender lo público. De otra manera los casos recientemente puestos a la luz por jueces y fiscales serán pronto casos olvidados.

 

 

José Manuel Adán Carmona

Economista e Inspector de Finanzas del Estado

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